[PR05] Zunanji stroški prometa
Ključno sporočilo
Ocenjena vrednost zunanjih stroškov prometa v letu 2021 znaša približno 2.4 milijarde evrov, kar znaša 4,6 % bruto domačega proizvoda Slovenije. Veliko večino (99 %) povzroča cestni in zgolj 1 % železniški promet. Dve tretjini zunanjih stroškov povzroči potniški in eno tretjino tovorni promet. Kar tretjina zunanjih stroškov prometa je povezanih s prometnimi nesrečami, sledijo stroški povezani z zastoji (20 %), podnebnimi spremembami (18 %), onesnaženjem zraka (16 %), škodo na habitatih (7 %) in hrupom (6%).
Definicija
Zunanji prometni stroški (uporabljajo se tudi termini eksterni stroški, mejni družbeni stroški) so tisti negativni vplivi prometa na družbo, katerih poravnave ne prevzema uporabnik prometnega sistema, ki jih je povzročil. Najpomembnejši kategoriji teh stroškov so prometne nesreče ter lokalno in globalno onesnaženje zraka. Hrup in zastoji imajo lahko pomemben delež v posebnih okoliščinah, npr. pri prometu v mestih. V nasprotju z zunanjimi pa notranje stroške prometa v celoti pokriva posamezni uporabnik prometnega sistema (npr. stroške nakupa in vzdrževanja vozila, goriva, taks, davkov, porabljenega časa ipd.). Skupni prometni družbeni stroški so vsota zunanjih in notranjih stroškov (EEA, 2002). Zunanje prometne stroške zaradi primerljivosti z drugimi državami izražamo v milijonih evrov in v deležu BDP. Kazalec prikazuje oceno zunanjih stroškov v Sloveniji za leto 2021.
Grafi
PNZ, 2023
| Železniški promet | Cestni promet | |
|---|---|---|
| Potniški promet (mio €) | 779,76 | 1587,79 |
| Tovorni promet (mio €) | 21,77 | 9,24 |
PNZ, 2023
| Potniški promet (mio €) | Tovorni promet (mio €) | |
|---|---|---|
| Prometne nesrece | 606,75 | 179,91 |
| Onesnaženja zraka | 165,42 | 208,76 |
| Podnebne spremembe | 289,13 | 154,04 |
| Hrup | 69,28 | 77,92 |
| Zastoji | 357,38 | 131,01 |
| Škoda na habitatih | 109,07 | 49,89 |
VIR: PNZ, 2023 ()
| Skupaj | Škoda na habitatih | Zastoji | Hrup | Podnebne spremembe | Onesnaženja zraka | Prometne nesrece | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Delež BDP (%) | 0,05 | 0,00 | 0,01 | 0,00 | 0,01 | 0,01 | 0,02 |
Cilji
Bela knjiga o prometu iz leta 2011 poudarja, da je treba prevoznine in davke prestrukturirati v smeri širše uporabe načel „onesnaževalec plača“ in „uporabnik plača“ (EC, 2011). Kasneje je Evropski parlament pozval k ponovnim prizadevanjem za internalizacijo, prav tako pa je sporočilo Komisije iz leta 2016 o „Evropski strategiji za mobilnost z nizkimi izpusti“ poudarilo potrebo po korakih naprej pri uporabi „onesnaževalec plača“ in „uporabnik plača“ (EC, 2016).
Osrednji element politike EU za internalizacijo zunanjih stroškov je tako imenovana Direktiva o evrovinjeti 1999/62/ES, ki predstavlja podlago za politiko EU o zaračunavanju pristojbin za težka tovorna vozila. Direktiva 1999/62/ES je bila dvakrat spremenjena: leta 2006 in leta 2011 (Evropski parlament, 2011). Ta direktiva državam članicam omogoča, da zaračunajo celotne infrastrukturne stroške in od njene revizije leta 2011 tudi nekatere zunanje stroške (onesnaževanje zraka in hrup). Poleg tega se lahko pristojbine do neke mere razlikujejo, da se zmanjšajo cestni zastoji ali zagotovijo spodbude za uporabo čistejših vozil. Leta 2017 je Evropska komisija ponovno predstavila predlog za spremembo direktive o evrovinjeti, med drugim z razširitvijo njenega področja uporabe na avtobuse in lahka gospodarska vozila ter z omogočanjem prilagajanja zaračunavanja glede na izpuste CO2 (EC, 2017).
Za necestne načine je EU izvedla več politik za internalizacijo zunanjih stroškov. Na primer, izpuste CO2 iz letalstva znotraj EU so vključene v sistem EU za trgovanje z izpusti od leta 2012 (Evropski parlament, 2008), medtem ko Direktiva 2012/34/EU zagotavlja okvir za pristojbine za uporabo železnice v EU (Evropski parlament, 2012). Poleg tega je EU uvedla okvire za zagotovitev, da letališke in pristaniške pristojbine dejansko odražajo dejanske stroške, ne da bi evropskim letališčem določile najnižje ravni (Evropski parlament, 2009; Evropski parlament, 2017). Eden od glavnih ciljev teh okvirov je izboljšati finančno preglednost letališč in pristanišč v Evropi.
Strategija razvoja prometa v Republiki Sloveniji do leta 2030 (MzI, 2017) zunanje stroške najprej obravnava med izzivi, ki jih predstavlja uresničevanje internalizacije zunanjih stroškov. Uporabnik plača toliko, kolikor stroškov povzroči. Izpusti v zrak (v Sloveniji predvsem zaradi naravnih danosti zlasti delcev PM10), nesreče, hrup, zastoji in obraba cestišča z vidika države povzročajo stroške, ki jih je treba zaračunavati tako, da se prenesejo na mesta odločanja pri naročnikih oziroma plačnikih prevoza (logisti, prevozniki, kupci ali dobavitelji). Zaradi tega je po navedbah Strategije nujna uvedba elektronskega cestninjenja.
Vizija Strategije obravnava zunanje stroške predvsem v zvezi s tovornim prometom in njegovim prenosom na železnice. Izpostavlja, da bo z razvito infrastrukturo Slovenija enakovredno vključena v vsa sodobna infrastrukturna omrežja evropskim in svetovnim prometnim tokovom. S tem bo prevzela tudi nekatera bremena zunanjih stroškov zaradi povečanja prometnih tokov, vendar se bodo ti po drugi strani izravnali z nižjimi sorazmernimi zunanjimi stroški zaradi prenosa tovora s ceste na železnico. Povečali se bodo tudi ugodni učinki razvoja prometa na podlagi okrepljenih tokov oseb in blaga ter iz njih izhajajočih prometnih dejavnosti. V nadaljevanju obravnave vizije Strategija izpostavlja, da je zaradi naraščanja cestnega prevoza in težav z okoljem treba spodbujati selitev tovornega prometa s cest na železnice. Ena od možnosti za to je tudi zaračunavanje uporabnine na tržni podlagi ob upoštevanju mejnih družbenih stroškov (internalizacija zunanjih stroškov). S politiko internalizacije zunanjih stroškov, s katero uporabnik infrastrukture plača večji del zunanjih stroškov, nastalih pri njegovi dejavnosti, bomo ustvarili potrebne upore na cestnih omrežjih, kar bo ob konkurenčni železniški infrastrukturi, liberalizaciji in posodobitvi železniškega operaterja preneslo tovor s cest na železnice.
Nadalje Strategija to temo obravnava med ukrepi. Ukrep internalizacija zunanjih stroškov je opredeljen kot orodje prometne politike in se ga obravnava predvsem kot pristojbino za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila. Navaja se Direktivo EU iz leta 2011, ki določa, da mora država članica EU uvesti zaračunavanje zunanjih stroškov vsaj za težka tovorna vozila nad 11 ton (lahko pa seveda tudi za vsa druga), če se odloči za tak ukrep. Dodatno se lahko zaračunavajo zastoji, onesnaževanje zraka in hrup. Gre za vključitev okoljskih stroškov glede na energetsko učinkovitost (količina CO2 /km) in čistost vozil (standard EURO) v ceno pristojbin za uporabo javnih cestnih in parkirnih površin, če so v mestnih središčih. Pogoj za to pa je uvedba elektronskega cestninjenja v prostem prometnem toku ali sistem zaračunavanja vstopa v mesto (angl. congestion charging).
Komentar
Internalizacija zunanjih (in infrastrukturnih) stroškov je eno vodilnih načel prometne politike EU. Čeprav je EU sprejela več pobud za izvajanje načel „uporabnik plača“ in „onesnaževalec plača“ pri zaračunavanju prevoza v EU, še vedno obstajajo številna področja brez ali z malo zakonodaje EU ali usklajenih nacionalnih davčnih določb. Na primer, za obdavčitev cestnih vozil je še zmeraj v celoti odgovorna vsaka država članica.
V Sloveniji smo prvo celovito oceno zunanjih prometnih stroškov dobili leta 2004 z raziskavo »Analiza eksternih stroškov prometa« (Lep et al., 2004). Skupna vrednost teh stroškov je bila leta 2002 ocenjena - po dražjem scenariju (podnebne spremembe so bile vrednotene po zgornji izmed dveh ocen) na 2,3 milijarde evrov, od tega je cestni promet prispeval kar 94%. Seštevek stroškov vpliva osnovnih povzročiteljev zunanjih prometnih stroškov (nesreče, hrup, emisije/izpusti in zastoji) je bil ocenjen na 1,4 do 1,9 milijarde evrov na leto. Preračun v delež slovenskega BDP je pokazal, da so zunanji prometni stroški v Sloveniji leta 2002 znašali po dražjem scenariju 9,8% BDP, kar je presegalo povprečje EU-15 (7% BDP). Preračun, ki je upošteval cenejši scenarij (podnebne spremembe so bile vrednotene po nižji izmed dveh ocen), je dosegel 7,1% BDP, upoštevajoč zgolj osnovne štiri skupine zunanjih prometnih stroškov pa 6% BDP. Primerjava z deleži v EU-15 je pokazala nižjo raven zunanjih stroškov v Sloveniji zaradi zastojev in hrupa, bistveno višji pa so bili deleži izpustov (Lep et al., 2004).
Ocenjena vrednost zunanjih stroškov prometa v letu 2021 znaša približno 2.4 milijarde evrov, kar znaša 4,6 % bruto domačega proizvoda Slovenije. Veliko večino (99 %) povzroča cestni in zgolj 1 % železniški promet. Dve tretjini zunanjih stroškov povzroči potniški in eno tretjino tovorni promet. Kar tretjina zunanjih stroškov prometa je povezanih s prometnimi nesrečami, sledijo stroški povezani z zastoji (20 %), podnebnimi spremembami (18 %), onesnaženjem zraka (16 %), škodo na habitatih (7 %) in hrupom (6%).
Največ zunanjih stroškov prometa je bilo povzročenih zaradi prometnih nesreč. Njihov strošek v letu 2021 znaša približno 787 milijonov evrov, od tega približno 785 milijonov evrov v cestnem in 1,2 milijona evrov v železniškem prometu. Skupni strošek predstavljala približno 1,5 % BDP. Največji delež stroškov v cestnem prometu je posledica prometa osebnih vozil, ta znaša približno 600 milijonov evrov. Sledijo stroški zaradi prometnih nesreč težkih tovornih vozil, ki znašajo približno 178 milijonov evrov. Najnižje stroške zaradi prometnih nesreč povzroča promet lahkih tovornih vozil in avtobusov, skupaj le približno 8 milijonov evrov. Zunanji stroški prometa zaradi prometnih nesreč v železniškem prometu so večinoma, približno 69 %, posledica potniškega prometa, 31 % pa posledica tovornega prometa.
Ocenjena vrednost zunanjih stroškov prometa zaradi zastojev v letu 2021 znaša približno 488 milijonov evrov (0,9% BDP), od tega celoten znesek v cestnem prometu, saj se za železniški promet skladno z metodologijo stroški zastojev ne izračunavajo. Največji delež stroškov je posledica prometa osebnih vozil, ta znaša približno 354 milijonov evrov. Sledijo stroški zaradi prometa težkih tovornih vozil, ki znašajo približno 83 milijonov evrov. Najnižje stroške pa povzroča promet lahkih tovornih vozil, ki znašajo približno 48 milijonov evrov in avtobusov, ki znašajo približno 4 milijone evrov.
Ocenjena vrednost zunanjih stroškov prometa zaradi podnebnih sprememb v cestnem in železniškem prometu v letu 2021 znaša 443 milijonov evrov (0,8% BDP). 442 milijonov evrov je bila posledica cestnega prometa, 0,72 milijonov evrov pa posledica železniškega prometa. Največji delež stroškov v cestnem prometu je posledica prometa osebnih vozil, ta znaša približno 282 milijonov evrov. Sledijo stroški zaradi prometa težkih tovornih vozil, ki znašajo približno 114 milijonov evrov. Najnižje stroške pa povzroča promet lahkih tovornih vozil, ki znašajo približno 40 milijonov evrov in avtobusov. Ti znašajo približno 7 milijonov evrov. Delež obravnavanih eksternalij povezanih s potniškim prometom na cestah torej znaša 65 %, 35 % pa je posledica tovornega prometa na cestah. Večinski delež v železniškem prometu, približno 84 %, je posledica potniškega prometa, 16 % pa posledica tovornega prometa.
Ocenjena vrednost zunanjih stroškov prometa zaradi onesnaženja zraka v cestnem in železniškem prometu v letu 2021 znaša 374 milijonov evrov, kar predstavljala 0,7% BDP. 372 milijonov evrov je bila posledica cestnega prometa, 1,8 milijonov evrov pa posledica železniškega prometa. Med skupnimi izpusti prispeva promet največji delež NOx (11%) in NMVOC (3%). Največji delež stroškov v cestnem prometu je posledica prometa težkih tovornih vozil, ta znaša približno 177 milijonov evrov. Sledijo stroški zaradi prometa osebnih vozil, ki znašajo približno 155 milijonov evrov. Najnižje stroške pa povzroča promet lahkih tovornih vozil, ki znašajo približno 31 milijonov evrov in avtobusov, ki znašajo približno 9 milijonov evrov. Delež obravnavanih eksternalij povezanih s potniškim prometom na cestah znaša 44 %, 56 % pa je posledica tovornega prometa na cestah. 79 % zunanjih stroškov v železniškem prometu zaradi onesnaženja zraka je posledica potniškega prometa, 21 % pa posledica tovornega prometa.
Ocenjena vrednost zunanjih stroškov prometa zaradi hrupa v cestnem in železniškem prometu v letu 2021 znaša 147 milijonov evrov (0,3% BDP). 133 milijonov evrov je bila posledica cestnega prometa, 15 milijonov evrov pa posledica železniškega prometa. Največji delež stroškov v cestnem prometu je posledica prometa osebnih vozil, ta znaša približno 65 milijonov evrov. Sledijo stroški zaradi prometa težkih tovornih vozil, ki znašajo približno 58 milijonov evrov. Najnižje stroške pa povzroča promet lahkih tovornih vozil, ki znašajo približno 8 milijonov evrov in avtobusov, ki znašajo približno 2 milijona evrov. V železniškem prometu je približno 81 % stroškov posledica tovornega prometa, 19 % pa posledica potniškega prometa.
Ocenjena vrednost zunanjih stroškov prometa zaradi škode na habitatih v letu 2021 znaša približno 159 milijonov evrov (0,3% BDP), od tega približno 146 milijonov evrov v cestnem in 17 milijonov evrov v železniškem prometu (PNZ, 2023).
Metodologija
Leta 2014 je Evropska komisija objavila metodologijo izračuna zunanjih stroškov - Update of the Handbook on External Costs of Transport (EC, 2014), ki je posodobljena verzija priročnika iz 2008 in vključuje razvoj na področju raziskav in politik. V letu 2019 je sledila objava novega metodološkega priročnika »Handbook on the external costs of transport (EC, 2019)«, ki poleg predloga enotne metodologije vključuje tudi izračune zunanjih stroškov za vse glavne prometne načine za EU-28 in nekaj ostalih držav po svetu. Večina podatkov v raziskavi je bila pridobljenih iz Evropskega statističnega urada (Eurostat), nekaj pa iz različnih prometnih študij.
Podjetje PNZ d.o.o. je leta 2023 po naročilu ARSO izvedel izračun naslednjih zunanjih stroškov prometa za Slovenijo v okviru javnega naročila »Zunanji stroški prometa - Izračuni rezultatov«:
- stroški nesreč,
- stroški onesnaženja zraka,
- stroški podnebnih sprememb,
- stroški hrupa,
- stroški zastojev,
- stroški škode na habitatu.
Izračun je bil izveden skladno z metodologijo "Handbook on External Costs of Transport," (verzija iz leta 2019), ki ga izdaja Evropska komisija in je postal temeljna evropska metodologija za oceno zunanjih stroškov prometa in zagotavlja dosleden pristop za analizo vplivov prometa na družbo in okolje v evropskem kontekstu.
Podatki za Slovenijo
Ocena zunanjih stroškov je lahko izvedena po eksplicitnem postopku, kot analiza in preračun dejanskih realiziranih eksternalij ali po implicitnem postopku, kot izračun na podlagi faktorjev. V okviru izračuna zunanjih stroškov za Slovenijo sta bila uporabljena oba postopka. Primarno je narejen izračun zunanjih stroškov prometa po navedeni implicitni metodi Evropske komisije, sočasno pa je bila izdelana tudi primerjalna analiza z rezultati dejanskih realiziranih eksternalij.
Izračun zunanjih stroškov po metodologiji evropskega priročnika temelji na povprečnih vrednostih zunanjega stroška za posamezno prometno sredstvo in količini opravljenega prometnega dela na obravnavanem omrežju v izbranem časovnem okviru. Prometno delo je količina, s katero opisujemo koliko kilometrov opravijo vozila (vkm) oziroma koliko potniških (pkm) oziroma tonskih (tkm) kilometrov opravijo potniki oziroma tovor.
Za izračun zunanjih stroškov prometa v Sloveniji za leto 2021 po tej metodologiji je bilo potrebo poznavanje dejanske količine prometa na slovenskem omrežju. Uporabljen je bil nacionalni štiristopenjski multimodalni prometni model, s katerim je bila izračunana količina opravljenega prometnega dela v Sloveniji v letu 2021.
Skupno število opravljenih potniških kilometrov z osebnimi vozili in avtobusi je v letu 2021 znašalo približno 25.571 milijonov kilometrov, od tega je bilo 93 % potniških kilometrov opravljenih z osebnimi vozili, 7 % pa z avtobusi. Skupno število tonskih kilometrov z lahkimi in težkimi tovornimi vozili je v letu 2021 znašalo 24.613 milijonov kilometrov, od tega je bilo 5 % opravljenih z lahkimi tovornimi vozili, 95 % pa s težkimi tovornimi vozili.
Za podrobnejši izračun eksternih stroškov prometa zaradi onesnaženja zraka in podnebnih sprememb je bilo potrebno vključiti podrobnejše podatke o floti vozil. Za osebna vozila in lahka tovorna vozila uporabljena metodologija je vključevala delitev glede na tip motorja in sicer na dizelski in bencinski pogon. Količino prometnega dela za ti dve prometni sredstvi so dodatno razdelili glede na podatke o floti vozil v Sloveniji. Statistične podatke so črpali iz baze podatkov OPSI, ki jo vodi Direkcija RS za infrastrukturo.
V letu 2021 je bilo v železniškem prometu opravljenih približno 492 milijonov potniških kilometrov, od tega 84 % oziroma 413 milijonov potniških kilometrov z električnimi vlaki in 6 % oziroma 78 milijonov potniških kilometrov z dizelskimi vlaki. Na železnicah se je v letu 2021 opravilo 5.135 milijonov tonskih kilometrov, od tega 99 % oziroma 5.083 milijonov tonskih kilometrov z električnimi vlaki in 1 % oziroma 53 milijonov tonskih kilometrov z dizelskimi vlaki.
Cilji so povzeti po:
- EC, 2011. White Paper: Roadmap to a Single European Transport Area : Towards a competitive and resource efficient transport system.
- Strategija razvoja prometa v Republiki Sloveniji do leta 2030. Ministrstvo za infrastrukturo, 2017. https://www.gov.si/assets/ministrstva/MzI/Dokumenti/Strategija-razvoja-prometa-v-Republiki-Sloveniji-do-leta-2030.pdf
Izvorna baza podatkov oz. vir:
PNZ, 2023: Zunanji stroški prometa - Izračuni rezultatov
Skrbnik podatkov:
PNZ d.o.o.
Datum zajema podatkov za kazalec:
2023
Metodologija in frekvenca zbiranja podatkov za kazalec:
Podatki za izračun se zbirajo redno na letni ali mesečni osnovi. Preračun zunanjih stroškov je predmet občasnih raziskav, ki bi lahko postale redne.
Metodologija obdelave podatkov:
Evropska metodologija predpisana v »Handbook on the external costs of transport (EC, 2019)«,
Informacije o kakovosti z vidika ocenjevanja okoljskih vplivov:
- Prednosti in slabosti kazalca:
Prednosti: Kazalec je izdelek mednarodne raziskave z usklajeno metodologijo in omogoča primerljivost med državami EU in širše.
Slabosti: Gre za redko ponovljeno študijo, zato ni mogoča časovna primerjava
- Relevantnost, točnost, robustnost, negotovost: Podatki veljajo za točne in zanesljive.
Zanesljivost kazalca (arhivski podatki): Podatki so zanesljivi.
Negotovost kazalca (scenariji/projekcije): Scenariji in projekcije niso na voljo.
- Skupna ocena (1 = brez večjih pripomb, 3 = podatki z zadržkom): 1
Relevantnost: 1
Točnost: 1
Časovna primerljivost: 3
Prostorska primerljivost: 1
Podatki za druge države
Izvorna baza podatkov oz. vir:
»Handbook on the external costs of transport (EC, 2019)«
Skrbnik podatkov:
EUROSTAT, EK, CE Delft
Datum zajema podatkov za kazalec: 2017
Metodologija in frekvenca zbiranja podatkov za kazalec:
Izhodiščni podatki za preračun so redno zbirani s strani EUROSTAT, preračun zunanjih stroškov je predmet občasnih raziskav, katerih frekvenca se povečuje.
Metodologija obdelave podatkov:
Evropska metodologija v »Handbook on the external costs of transport (EC, 2019)«,
Informacije o kakovosti kazalca z vidika ocenjevanja okoljskih vplivov:
- Prednosti in slabosti kazalca:
Prednosti: Kazalec je izdelek mednarodne raziskave z usklajeno metodologijo in omogoča primerljivost med državami EU in širše.
Slabosti: Gre za redko ponovljeno študijo, zato ni mogoča časovna primerjava
- Relevantnost, točnost, robustnost, negotovost: Podatki veljajo za točne in zanesljive.
Zanesljivost kazalca (arhivski podatki): Podatki so zanesljivi.
Negotovost kazalca (scenariji/projekcije): Scenariji in projekcije niso na voljo.
- Skupna ocena (1 = brez večjih pripomb, 3 = podatki z zadržkom): 1
Relevantnost: 1
Točnost: 1
Časovna primerljivost: 3
Prostorska primerljivost: 1
- CE Delft, 2019. Transport taxes and charges in Europe An overview study of economic internalisation measures applied in Europe. Delft, CE Delft, March 2019.
- EC, 2011. White Paper: Roadmap to a Single European Transport Area : Towards a competitive and resource efficient transport system, COM(2011)144 final, Brussels: European Commission (EC).
- EC, 2016. Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions : A European Strategy for Low-Emission Mobility, COM(2016)501 final, Brussels: European Commission (EC).